O que é segurança?

O meu foco inicial será segurança internacional, tema privilegiado dentro do campo de Relações Internacionais, a partir de uma perspectiva de gênero. Mas fica mais interessante do que isso.

As autoras feministas em RI têm em comum não apenas o uso do gênero como categoria de análise (porque isso é comum a todas as feministas). Elas também, em comum, criticam o conceito tradicional de segurança, e defendem um conceito amplo.

As feministas, no entanto, não são as únicas que argumentam em favor desse conceito. A crítica ao conceito tradicional de segurança é uma das questões mais centrais para o pensamento contemporâneo nas RI. A crítica identifica a existência de um dilema na área. Esse dilema seria o de existirem ocasiões na qual a segurança da comunidade política, do Estado, entra em conflito com a dos indivíduos.

Tomemos as operações de paz por exemplo. Estas seriam ocasiões nas quais a segurança estatal – soberana – sofre em favor da segurança individual. Operações de paz são operações militares, sancionadas por um órgão particular das Nações Unidas – o Conselho de Segurança. As operações de paz são uma solução ad hoc, não prevista pela carta da ONU, e que sofreram uma longa evolução em termos de objetivo e estratégia. Nesse momento da sua atuação, em que se fala amplamente sobre “responsabilidade de proteger”, podemos dizer que as operações de paz da ONU de alguma forma ferem ou flexibilizam o princípio básico das relações internacionais: a não-intervenção, ou seja, o respeito pela comunidade internacional daquela velha ideia de Weber – a soberania é o só poder usar a força em um território o governo soberano daquele território. Atualmente, no entanto, a fim de defender o direito de indivíduos, a “comunidade internacional” pode chegar a um consenso de que determinado país tornou-se incapaz de realizar essa tarefa básica, ou, pior ainda, está agindo ativamente e em larga escala contra o direito de determinados cidadãos. Por isso, é permitido que outros que não o próprio país empreguem a força para defender os cidadãos dali. E o que permite isso é a crescente percepção de que a segurança do Estado e a segurança dos cidadãos desse Estado nem sempre estão alinhadas.

O que as feministas têm em particular, localizadas dentro dessa crítica, é o uso do gênero como categoria de análise (por isso são feministas, além de estudiosas de relações internacionais). Isso significa que a preocupação delas com o dilema de segurança se foca, em primeiro lugar, nas inseguranças que as mulheres, especificamente, sofrem, quando há uma priorização da soberania. Em segundo lugar, elas afirmam que normas de gênero estão presentes no discurso da segurança e da política e elas são importantes para definir a prioridade dada à segurança do Estado, mesmo quando isso se dá em detrimento de certos indivíduos que são parte integrante da comunidade política sendo priorizada. Dessa forma, estamos falando do gênero não só como categoria definidora de indivíduos, mas o gênero como estrutura de pensamento e forma de organização da vida social.

Proponho que a discussão sobre segurança em RI pode, com algumas pequenas diferenças, servir também para criticar o conceito e a prática da segurança pública, voltada para o doméstico. A analogia seria possível porque esta seguiria a mesma rationale de prioridade territorial daquela. Vou me concentrar nos exemplos da minha própria dissertação, que estão em geral conectados com questões de exército, fronteiras, e guerra ou relação entre países, mas acho que eles servem como guia para pensarmos também na atuação da polícia, e nos conflitos dentro do território nacional, entre grupos de mesma nacionalidade.

Assim sendo, como o conceito de segurança tradicional, seja abordada internacional ou nacionalmente, pode funcionar em detrimento de determinados grupos?

Fundamentalmente, o que estamos discutindo é um refinamento do debate sobre segurança. Como disse anteriormente, há um debate contemporâneo, fruto da percepção da por vezes dilemática relação entre segurança individual e estatal. Como eu também já disse, segurança é tradicionalmente concebida como defesa militar de um território – ideia que ganhou força principalmente durante a Guerra Fria. No entanto, após a queda do muro, a chamada Escola de Copenhague propõe que essa identificação e classificação imediata e exclusiva de temas militares como “temas de segurança” é cientificamente fraca. Para melhor abordar segurança cientificamente, busca-se definir segurança em termos mais exatos. O conceito que se alcança é o seguinte:  segurança são ações que objetivam evitar ou suprimir ameaças específicas à sobrevivência de um objeto referente.  

Dessa forma, não há uma ligação direta e única entre segurança e território. O referente da segurança pode ser o território estatal, e as ações que se tomam para evitar ou suprimir ameaças a ele podem ser militares. No entanto, isso não esgota as possibilidades do conceito, ou da ideia de segurança. Eesse conceito de segurança, de supressão de ameaças a um objeto referente, não anula a defesa do território em si, mas anula sua prioridade necessária sobre outras ameaças e outros referentes. Ainda mais importante, deixa clara a existência de outros tipos de insegurança, a partir do foco em outros referentes.

A crítica das feministas em relações internacionais vai no sentido de problematizar o porquê da prioridade política dada à defesa do território, e esclarecer as outras inseguranças que existem no Estado, que tanto podem passar desapercebidas ou serem exacerbadas pela visão tradicional.

O argumento tradicional fala da segurança territorial como condição de possibilidade. Seria necessária a garantia de segurança militar do território da comunidade política para que, dentro dessas fronteiras protegidas das ameaças externas, a política possa se desenrolar e possamos discutir a garantia dos direitos aos cidadãos e cidadãs (aí já começamos a analogia com segurança pública, já que ela parte da mesma ideia de defesa, inclusive por meios militares, do território, para que a sociedade possa desenvolver suas outras atividades – a diferença, no caso, é o tipo da ameaça – interna ou internacional). O trabalho de gênero nas relações internacionais esclarece, em várias instâncias, como o conceito de segurança não possibilita, mas impede o acesso de determinados indivíduos a seus direitos mais básicos.

Há alguns exemplos comumente citados pelas feministas. Um nome clássico do feminismo em RI é Cynthia Enloe. Uma parte importante do seu trabalho está relacionado aos efeitos do militarismo sobre as mulheres. Um de seus focos, por exemplo, são os acordos militares entre EUA e países da Ásia Pacífico, como Coreia do Sul. Segundo Enloe, esses acordos durante muito tempo contiveram cláusulas de “descanso e lazer”, que pressupunham o acesso dos militares estacionados nas bases estadunidenses acesso à bares e locais de prostituição coreanos. Uma das provisões dos acordos incluía check-ups regulares das mulheres que servissem nesses locais. Esse tipo de acordo é remanescente de práticas britânicas na região que remontam ao século XIX. Os chamados “Contagious Disease Acts” que, primeiro, tinham como alvo exames nos próprios soldados, e que passam, a partir de 1864, a significar exames ginecológicos compulsórios de qualquer mulher que a polícia local suspeitasse ser prostituta (ENLOE, 2000, p. 59). Assim temos um exemplo de como a defesa estatal – justificativa primária para o estabelecimento de bases militares, pode efetivamente funcionar diminuindo a segurança das mulheres, infringindo sobre direitos básicos e fundamentais. Também é constantemente citada a experiência de mulheres em lugares de conflito com o narcotráfico ou guerrilhas nacionalistas. O emprego das forças armadas nesse tipo de combate geralmente se traduz em aumento da violência sexual contra as mulheres e dificuldades ainda maiores e inúmeras para a realização das suas atividades em relação ao trabalho reprodutivo. Nessa nota, vale uma reflexão mais abstrata. Pensemos na discussão mais antiga que as feministas em relações internacionais fazem: a das demandas competidoras entre o auxílio (não-oferecido) pelo Estado às mulheres em tarefas do trabalho reprodutivo e os recursos empregados para a manutenção das forças armadas e incremento nos arsenais. Basicamente, pensemos sobre os termos e as justificativas dos debates sobre criação de creches e compra de caças. É a diferença entre como essas duas discussões são travadas e percebidas, em termos políticos, de que falam as feministas em segurança internacional. Uma coisa não seria pré-condição à outra. De fato, os recursos crescente endereçados às políticas de defesa competem com os recursos necessários às políticas de bem-estar do Estado que beneficiam sobretudo as mulheres, porque colocam sobre responsabilidade do poder público o trabalho exercido, de forma não-remunerada, por elas, no privado.

Dessa forma, a segurança territorial não seria prioritária por ser uma condição de possibilidade de fato, mas uma condição de possibilidade discursivamente construída. Escrevi toda uma dissertação sobre as instâncias de construção dessa prioridade no discurso estatal. Nela, argumento que essa prioridade de fato serve para priorizar o interesse de homens, ou melhor, de alguns homens. Além disso, a priorização de um ou outro referente não apenas privilegia algumas seguranças, mas, numa linha mais foucauldiana, constrói sujeitos. Podemos dizer que território é defendido literalmente por homens (no caso dos exércitos, de maneira mais absoluta, e de maneira ainda significativa no caso da polícia), não por causa de predisposição biológica, mas porque foi construída simbolicamente como uma tarefa masculina. E, nesse sentido, os discursos sobre defesa não só determinam alguns privilégios masculinos, mas constroem os homens eles mesmos – e não apenas aqueles que estão ativamente implicados na defesa do território. Porque a segurança como narrativa social impactaria homens e mulheres. Identidades para as mulheres também são construídas por esse discurso, uma vez que o gênero é uma categoria relacional. Elas, no entanto, são construídas como protegidas, vítimas, ou mesmo ameaças à paz da comunidade política ou da coesão dos exércitos. Os homens, por outro lado, seriam privilegiados na medida em que a identidade de combatente, de protetor, é identificada com o modelo de cidadania e liderança, oferecendo a eles maiores possibilidades de participação política e definição de prioridades estatais.

O que estou dizendo é que os homens não defendem o Estado por outro motivo senão a escolha cultural em dizer que o trabalho de defender o Estado é dos homens. Coincidentemente, esse trabalho é dito como prioritário. O questionamento aqui é: esse trabalho é de fato prioritário, ou é prioritário enquanto identificado como masculino? E, se o discurso constrói os indivíduos, os interesses de homens estão ligados à segurança por resultado da sua participação em narrativas sociais. Logo, eles defendem esses interesses porque se identificam com eles. E esses interesses são prioritários, esses indivíduos são privilegiados em termos de ter seus interesses vistos como prioritários – num círculo de identificação entre participação no privilégio e identificação com o discurso que é ao mesmo tempo masculino e prioritário (privilegiado porque prioritário). Nesse sentido, ele (o discurso tradicional de segurança) sendo definido como prioritário e masculino, os indivíduos (esmagadora maioria homens) implicados em atividades relacionadas a ele, ou de alguma forma identificados com eles, são privilegiados nas decisões políticas, porque estão tratando de áreas prioritárias, ou são de alguma forma identificadas com ela (estou sugerindo que devemos extrapolar o pensamento sobre segurança para o pensamento para política, de maneira mais ampla, mas não posso/não cabe me aprofundar nisso agora).

O discurso de segurança, dessa forma, funciona para organizar a vida social, reificando a divisão do mundo com base no gênero, de maneira que mulheres são desprivilegiadas, em diferentes níveis, e alguns homens estão no topo da hierarquia social – sua possibilidade de se identificar com o discurso masculino de defesa do Estado sendo importante para isso. Esse é o motivo original de interesse nessa discussão, por parte das feministas. Em adição a isso, a reunião de argumentos favoráveis ao uso de um conceito amplo de segurança permite a teoria (e, consequentemente, a política) “enxergar” determinadas dinâmicas que um conceito estreito não permite.

Os argumentos feministas defendem que o conceito amplo de segurança permite maior reflexividade a respeito da construção de políticas de segurança em dois níveis. Por um lado, permite a elaboração de políticas de segurança que levem em consideração seu efeito sobre a construção de identidades individuais e sobre a construção do gênero como estrutura discursiva e forma de organização da realidade social. Por outro lado, permite ver como existem na sociedade diversas fontes de insegurança, e que é preciso discutir democraticamente todas elas e incluí-las todas no rol de preocupações do Estado, em vez de definir a priori a importância superior de um referente às custas de outros.

A abordagem feminista para a segurança internacional defende políticas que considerem parte integrante na sua elaboração o efeito que elas têm para diferentes referentes.  Ao mesmo tempo, a reflexividade na elaboração de políticas garantiria que a priorização de um ou outro referente não dependa do recurso acrítico a narrativas sobre gênero, mas resulte do consenso político da sociedade sobre o valor dos referentes ou sobre o quanto eles estão sendo ameaçados.

Finalmente, o gênero como categoria de análise serve não apenas para iluminar uma das muitas maneiras pelas quais o desprivilégio das mulheres é mantido na sociedade, mas, mais ainda, desvela o quanto e como o conceito de segurança resiste a um aprofundamento democrático. As narrativas de gênero, aqui, são justificativas para certas prioridades e certas formas de atuação do Estado que não prejudica apenas as mulheres, que são excluídas ou incluídas de maneira subordinada nessas narrativas, mas também prejudica a própria ideia de política democrática.

Como traduzir esse pensamento para a segurança pública? O primeiro passo é, sempre, ao pensar em segurança, pensar em quem está sendo protegido do quê e como.

Pensemos sobre a Polícia Militar, sobre as UPPs, sobre a própria discussão de segurança que vemos acontecer na nossa Universidade. Em que termos está sendo construído o debate? As estratégias que surgem como resposta ao nosso “problema de segurança” – elas defendem quem do quê e como? Ou mais, ainda, quando falamos de segurança no campus, precisamo reenquadrar todo o debate. Quais são as inseguranças que se vive no campus? Qual a melhor maneira de evitá-las ou suprimi-las? Mais ainda, as respostas que consideramos hoje prioritárias, elas defendem quem do quê? Há o risco de que elas reforcem algumas inseguranças, ao responder a outras? A Universidade, como comunidade política, acha que é válido o trade-off que certas respostas exigem? Essas são perguntas para as quais as respostas não são conclusões apriorísticas, ou baseadas em abstrações, mas resultado do embate e da disputa democrática, que deve ser sempre o nosso ponto de partida, nossa fonte de segurança política. Não um “depois”, sempre adiado, sempre possível apenas como discussão remanescente e autorizada pelo privilégio.

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Programa Seguro-Desemprego

Por Laila Maia Galvão

Nos últimos anos, alguns setores da sociedade pautaram na mídia e em outros espaços o caráter assistencialista e ineficaz do programa Bolsa-Família. Essa batalha ainda prossegue e não raro temos acesso a textos criticando o programa. Alguns desses artigos apresentam dados e argumentos interessantes, outros não. No entanto, é possível perceber que alguns desses articulistas tem, paulatinamente, selecionado outras políticas públicas para servirem de exemplo na defesa da redução de gastos por parte do Estado. E a bola da vez é o Programa Seguro-Desemprego.

O benefício do seguro-desemprego, apesar de já previsto na Constituição de 1946, só foi implementado em 1986, em resposta à grave recessão ocorrida no início da década e da ampla mobilização do movimento sindical que emergia com nova cara e propostas contra o desemprego. A Constituição de 1988, em seu artigo 7º, inciso II, inseriu o seguro-desemprego no rol dos direitos sociais, sendo relevante considerar a articulação dos sindicatos e centrais sindicais para tanto. Finalmente, em 1990, foi criado o Programa Seguro-Desemprego, com seu desenho institucional bem delineado, buscando prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa, inclusive a indireta, além de auxiliá-lo na manutenção e busca de emprego por meio de ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional.

Para financiar o Programa, foi criado um fundo público, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e, para geri-lo, foi instituído o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), constituído por representantes dos trabalhadores, empregadores e do governo, considerado um grande avanço nas relações do Estado com a sociedade civil em razão do seu caráter tripartite e paritário. Ademais, a criação do Programa, por intermédio da Lei 7.998/90, possibilitou a definição de critérios de concessão do benefício mais acessíveis e mudanças substanciais nas normas para o cálculo dos valores do Seguro-Desemprego.

De acordo com o Ministério do Trabalho, o valor pago em seguro-desemprego em 2009 foi recorde, somando R$ 19,57 bilhões. O número de contemplados também foi recorde, já que 7,7 milhões de trabalhadores receberam o seguro no ano passado. Em 2008, 7,09 milhões haviam recebido esse benefício. Se, por um lado, há quem defenda que essa considerável quantia representa um gasto inútil por parte do Estado, há também quem diga que o aumento dos benefícios pagos é consequência do aumento no número de trabalhadores formais nos últimos anos e que esses valores foram fundamentais para a contenção da crise e para a retomada do crescimento nos dois últimos anos.

Tendo em vista que mais de dois terços das demissões no país ocorrem sem justa causa, o Programa seguro-desemprego tem servido como importante instrumento da seguridade social. É, sem dúvida, uma das políticas de proteção social e garantia de renda mais amplas e robustas do país.

Sua implementação, no entanto, traz enormes desafios. A atual configuração do mercado de trabalho brasileiro demonstra uma alta rotatividade. O curto período de tempo de permanência de um trabalhador em um mesmo posto de trabalho faz com que diversos trabalhadores não cumpram o requisito de no mínimo 6 meses de vínculo empregatício, o que exclui uma grande parcela de empregados da possibilidade de recebimento do benefício.

Além disso, o aumento de formas precárias de contratação, tais como os contratos de trabalho por tempo determinado, tornam inacessível o benefício para grande parcela dos trabalhadores brasileiros e retiram da esfera da proteção da seguridade social diferentes categorias de baixa renda. Também é sabido que outra grande parcela da população brasileira, que atua no setor informal, não está coberta pelo seguro. 

 Tais desafios, no entanto, não devem implicar na extinção do programa, muito pelo contrário. A meta deve ser o aperfeiçoamento da política, a fim de torná-la mais efetiva, com a capacidade de atingir mais trabalhadores de forma mais célere. O Programa Seguro-Desemprego e sua dimensão de proteção do trabalhador figura como um direito social, de modo a conter o processo de mercantilização e desamparo do trabalhador diante dos riscos do mercado de trabalho e a efetivar as garantias constitucionais. Qualquer movimento no sentido de redução ou de extermínio do Programa representará um retrocesso e um ataque ao ideário de seguridade social disposto na Constituição de 88.

Instituto Alvorada: políticas públicas para um novo Brasil

Por João Telésforo Medeiros Filho

Venho hoje divulgar o excelente trabalho desenvolvido pelo Instituto Alvorada, grupo de servidores públicos que “pretende debater e influenciar no processo de tomada de decisão a partir de propostas que têm como premissas básicas uma distribuição mais igual do poder político e econômico e a democracia”.

Seria ótimo celebrar parcerias B&D-Alvorada! Um grupo sozinho, afinal, não tece uma manhã.

Não deixem de conhecer os princípios do grupo, os documentos com propostas de políticas públicas em diferentes áreas (como reforma tributária e reforma política), e também o blogue, com reflexões individuais de seus membros sobre os temas mais variados – de Saramago à gestão de pessoal na administração pública, de Israel ao acordo com o Irã, do julgamento sobre a Lei de Anistia ao debate sobre federalismo educacional.

À parte divergências pontuais sobre um ou outro tema, parece-me que B&D e Instituto Alvorada  atuam em campos semelhantes – o da ação política orientada pelo compromisso com ideais e ideias; no mesmo lado – que afirma a necessidade de lutar pelo respeito integral aos direitos humanos, combater as desigualdades e fortalecer o poder dos cidadãos na nossa democracia; e com a mesma atitude cívica de abrir-se ao debate público.

http://twitter.com/JTelesforo

Um mundo de transformações pela frente

Por Edemilson Paraná

O IPEA divulgou no último dia 24, o 30º Comunicado da Presidência, com as primeiras análises qualitativas dos dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios) do IBGE.

O documento, de 26 páginas, traz análises sobre desigualdade de renda, evolução recente da pobreza e da desigualdade, e trata das condições de vida, da qualidade dos domicílios e acesso a bens.

A conclusão do estudo é clara: avançamos muito, mas ainda há um mundo de transformações pela frente.

Tomemos como exemplo o índice de Gini, que mede a desigualdade de renda: de 60,1 pontos, em 1994 caímos para 54,4, em 2008. A queda acentuada não serviu, no entanto, para tirar o Brasil da metade mais desigual da região mais desigual do mundo. Ainda há muito para ser feito.

O mesmo podemos dizer em relação á assustadora diferença entre remuneração do capital e remuneração do trabalho. Vejamos:

O Coeficiente de Gini é a soma ponderada de uma medida de progressividade de renda, chamada Coeficientes de Concentração, de cada componente da renda. Todo Coeficiente de Concentração varia entre -1 e +1 (ou -100% e +100%). Quanto mais próximo de -1, mais progressiva (pró-pobre) é o tipo de renda cujo Coeficiente de Concentração está sendo calculada; quanto mais próximo de +1, mas regressiva (pró-rico). O Coeficiente de Concentração da renda total é justamente o Coeficiente de Gini.

Os Coeficientes de Concentração das diferentes rendas no Brasil são tão díspares que variam de – 0,416 para o Programa Bolsa Família, até + 0,792 para a renda do capital (juros, dividendos e aluguéis). A variação é tão alta que o estudo optou por representar sua variação em dois gráficos diferentes: um mostra a evolução das rendas progressivas (cujo Coeficiente de Concentração é inferior ao Coeficiente de Gini) e o outro a evolução das rendas regressivas (cujo Coeficiente de Concentração é superior ao Coeficiente de Gini).

A dimensão dos desafios não diminui, no entanto, o valor das relevantes conquistas na área social. Nesse post optei por apontar nossos problemas como um convite á inquietação transformadora, mas é inegável que um longo texto poderia ser escrito apenas para explicar a melhoria nos índices e os avanços que obtivemos na busca por um país mais igual. O estudo comprova que o fortalecimento do salário mínimo e a expansão dos programas de complementação de renda, como o Bolsa Família, tiveram impacto significativo no combate á pobreza e desigualdade. Devemos avançar na consolidação de caminhos como esses. É preciso fortalecer a reversão do histórico movimento de desigualdade ascendente e construir em torno disso um pacto social forte o suficiente para ser irreversível.

As notícias distributivas são extremamente positivas, mas apontam para a necessidade de aprofundar as políticas públicas para a melhoria da distribuição de renda. O Coeficiente de Gini continua caindo, mas ainda falta muito para nossa distribuição de renda chegar a patamares civilizados. Houve aumento na renda do todos os centésimos, mas a renda média mensal do vigésimo mais pobre da população ainda é de meros R$ 32,72 per capita.

Estamos apenas iniciando a construção de nossos consensos fundamentais. Estamos apenas começando uma luta que deve perdurar ainda por muitos anos. Nossa responsabilidade enquanto nação depende do mais edificante e transformador dos compromissos: o compromisso com uma cidadania plena.

Para mais informações

Veja os gráficos sobre distribuição de renda

Veja os gráficos sobre evolução recente da pobreza e da desigualdade