Desenho & Envolvimento Institucional: Políticas Públicas e Desenvolvimento

Há mais fatores determinantes entre a transposição das boas intenções do gestor administrativo e o instrumental adequado a sua materialização do que supõe a vã racionalidade indutiva das ciências normativas. Falsas dicotomias e abstrações, quimeras deontológicas, simplificações e generalizações forçadas sobejam no discurso teórico das ciências sociais aplicadas, notadamente no Direito. Cria-se, ao lado do senso comum teórico de culto aos fundamentos semânticos de políticas e instituições, um niilismo desconfiado da possibilidade concreta de transformação, sempre vista como tarefa difícil, legada a um inatingível futuro redentor de todos os males.

A crítica é contundentemente dirigida ao atual quadro do ensino jurídico no Brasil. Conforme aponta Marcelo Assunção, na esteira da discussão com o Conselheiro Artur Badin, a formação jurídica atual baseia-se no fetichismo normativo e na transmissão de nobres e louváveis intenções. Enquadram-se as possibilidades de enfrentamento concreto e a materialização de direitos como preocupações externas ao ofício do jurista. Em tal perspectiva, o profissional do direito deve esperar, num exercício de monástica fé – e a reboque do trabalho de “setores do governo e da sociedade”-, a existência de um quadro social concreto em que os direitos positivados possam ser exercidos plenamente.

As falhas teóricas apontadas, somadas a uma formação de competências por demais restritas à prática judicial do direito, fazem crescer na sociedade a desconfiança e a descrença e, quando muito, dirigem tentativas de solução aos problemas errados, ou mesmo com políticas baseadas em premissas incorretas.

Diante dessa perspectiva aterradora, a reunião com o membro do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, Dr. Paulo Furquim, trouxe ânimo e, se não respostas, certamente perguntas mais acertadas às perspectivas de atuação do Grupo. Desde logo, percebeu-se a postura preocupada do professor e economista com o modo anacrônico como são tratados os instrumentos e espaços de atuação das políticas voltadas ao desenvolvimento, cujos meios e escopos ficam obscurecidos ou distanciados por um abismo gnosiológico, por força dos vícios de perspectiva aludidos.

Convidado para discutir o tema “Defesa da Concorrência e Desenvolvimento”, Furquim buscou desmistificar a discussão circular que poderia se esperar, qual seja a de que a defesa da concorrência necessariamente se traduz em aumento de renda, em bem-estar social ou em melhores opções e preços ao consumidor. Empiricamente, as experiências antitruste não revelam de forma conclusiva a materialização de tais realidades.

Há um embate entre a teoria e a realidade no relacionamento dos mecanismos de incremento da eficiência do mercado e o desenvolvimento que se espera delas advir. Em tese, o raciocínio indutivo associa, em uma relação causal, a existência de estratégias pró-competitivas à eficiência dos mercados e, por sua vez, a eficiência ao incremento do desenvolvimento, já no campo da economia, já nos serviços públicos e bens de fruição coletiva.

Tal raciocínio decorre do fato de as estratégias anti-concorrenciais, além de impedirem a atuação ótima dos agentes econômicos, consumirem recursos para seu funcionamento e manutenção, os quais deixam de ser alocados eficientemente na economia, com destinação socialmente desejada. Nesse prisma, estratégias de defesa da concorrência se apresentam como ferramentas hábeis a gerar inovação, renda e desenvolvimento, porque impediriam a utilização de capital em atividades ‘desleais’ que consomem recursos e, de quebra, trazem conseqüências danosas ao mercado e à sociedade.

A relação que parece clara e lógica no plano conceitual não se traduz em melhora sem mecanismos mais complexos que permitam o enforcement de um sistema de engrenagens institucionais suficientemente azeitadas, coordenadas entre si e orientadas a distintos e determinados escopos, os quais não se restringem à política de defesa da concorrência, que é um dos pilares desse sistema.

Da mesma forma que se busca discutir qual desenvolvimento deve ser fomentado, a questão não é se a defesa da concorrência induz ao desenvolvimento, mas quais políticas de defesa da concorrência – e em que medida e associadas a quais outras – têm aptidão para fazê-lo. O desenho institucional da defesa da concorrência e o seu envolvimento com as demais políticas públicas de intervenção no domínio econômico é que permitem, empiricamente, verificar se o aparato legislativo e o desempenho da autoridade responsável asseguram a eficiência do tipo de mercado adotado e, noutra perspectiva, os resultados no espectro de fruição de direitos.

Não há, pois, definição a priori de mercado e de ferramenta antitruste eficientes. A própria literatura do direito antitruste não é pacifica em identificar qual é objetivo maior da defesa da concorrência: o bem-estar do consumidor? O incremento de renda? A concorrência como fim em si mesma? Uma forma intermediária – conforme a típica “temperança” brasileira – que converge todas e não atinge qualquer delas?

Cada Estado adota objetivos diretores para a definição de suas políticas anti-concorrenciais, que se refletem em conjuntos de normas legais, condutas sociais e sistemas de crenças da sociedade. No entanto, a criação de instituições nem sempre se deve a problemas concretos experimentados. O Brasil, fiel à tendência de repetição de modelos estrangeiros, tomando de empréstimo o modelo norte-americano de política antitruste, criou o Conselho Administrativo de Defesa Econômica em 1962, num contexto em que a atividade econômica de mercado não se concentrava no setor privado, de sorte que não havia razão de ser para a atuação de uma política regulatória da assimetria do poder de mercado, porque inexistente um desnível que a justificasse.

No entanto, a inadequação ou a desnecessidade de uma instituição em um determinado momento histórico não depõe contra a sua existência e eventual necessidade, conforme evoluam as relações que se busca tutelar. Os anos 90 foram pródigos em reorganizar a economia de mercado brasileira. Por disposição constitucional e política de governo, oxigenou-se o setor privado, incentivou-se o estabelecimento de empresas multinacionais nos setores secundário e terciário da economia, incrementando o aporte de recursos externos investidos no mercado brasileiro e a própria atividade econômica nacional, em sua totalidade. O novo contexto ofereceu substrato a atuação da política antitruste, cujas decisões passaram a ter relevância e normatividade.

Tendo em vista o novo contexto social, em que atividades dos mais diversos setores – educação, saúde, comércio, armamento, alimentação, petroquímica etc. – se imbricam e passam a demandar a atuação da autarquia antitruste, surge com novo significado a questão: como a defesa da concorrência pode, no exercício de seu mister institucional, promover o desenvolvimento? Quais parâmetros devem guiar o poder decisório do CADE? Quais objetivos devem nortear a política estatal de defesa da concorrência? O atual quadro legal – e as propostas que guiam sua revisão – permite que se atendam os escopos? Se sim, em que medida?

Verificado que não há um dever-ser imanente à atuação antitruste, poderiam os conselheiros, ao se confrontarem a casos em que atividades de relevante interesse social estejam em jogo, utilizar como parâmetro de decisão os efeitos concretos para a fruição de direitos pelos atores sociais mediata ou imediatamente envolvidos? As nossas boas intenções certamente diriam que sim.

No entanto, é preciso observar que a política de defesa antitruste tem justificada a sua atuação apenas e tão-somente nas hipóteses em que o poder de mercado, pelo lado da oferta ou da demanda, seja utilizado em prejuízo da concorrência. Os sete conselheiros detém um poder decisório, regulatório e disciplinador que envolve, além de valores e interesses de grande monta, uma gama de direitos que podem ser esvaziados ou preteridos por um exercício hermenêutico que superestime os efeitos da decisão à busca de resultados que, embora pretendidos, tragam efeitos deletérios por gestão inadequada dos meios de obtenção.

É necessário, pois, coordenar as estratégias de atuação do Estado ao fomento de atividades de inovação tecnológica – como a política industrial e a pesquisa científica -, a fim de somar à eficiência e vigor competitivos, decorrentes da política antitruste, o constante incremento de inovação. A zona de convergência entre as diversas políticas públicas são o solo fértil em que nascem as condições para o desenvolvimento.

Funcionando adequadamente, os esforços de defesa da concorrência e de incremento da inovação tecnológica, além de atingirem seus objetivos, auxiliam a construção de base material para outras políticas públicas de inclusão social. Políticas que não se confundam com assistencialismo, mas que materializem preceitos constitucionalmente albergados, permitindo a fruição de direitos fundamentais e o aumento de capacidades e de emancipação dos indivíduos.

Anúncios

Uma resposta em “Desenho & Envolvimento Institucional: Políticas Públicas e Desenvolvimento

  1. João, pelo que sei, o CADE, até a lei 8.884/94, não julgava atos de concentração, ou seja, não apreciava movimentos de concentração do mercado por meio de fusões e aquisições, razão pela qual suas análises, no período anterior, eram muito mais voltadas à análise das condutas anticoncorrenciais, como a formação de cartéis. Acho que isso afeta um pouco seu argumento sobre a efetividade do órgão até a década de 1990, quando não lhe competia esse relevante papel.

    Muito se discute na doutrina internacional acerca das funções de um sistema de defesa da concorrência. A disputa entre o benefício dos consumidores, dos pequenos empreendedores, da comunidade em geral e da eficiência econômica “per se” são travadas diariamente. Nos EUA, as mudanças de comportamento são geralmente travadas no âmbito judicial, e já passou por períodos de alternância entre esses valores protegidos.

    Algo ainda mais atual é a capacidade dos sistemas antitruste de compreenderem os novos mercados, especialmente os fundados na alta tecnologia, em que custos de produção, evolução tecnológica e noções tradicionais de análise de eficiência não são plenamente aplicáveis. Vide algumas críticas recentes à hostilidade do DOJ americano contra a possível associação entre Google e Yahoo no mercado de publicidade nas buscas de internet. Há quem diga que a rejeição desse negócio, ao invés de beneficiar a concorrência, acabou por reforçar ainda mais o poder do Google, condenando o Yahoo ao fracasso ou a uma fusão de operações, também concentracionista, com a Microsoft.

    Qual é o escopo dessa minha intervenção? Quero dizer que as políticas de defesa da concorrência são, em minha opinião, calcadas em diversos fundamentos e que, embora algum deles costume prevalecer, os outros não podem ser desprezados – e não acho que isso está vinculado a uma “apologia do eterno ecletismo”, mas na constatação de que o sistema econômico é complexo e que afeta mais interesses do que usualmente se pode aferir por meio de índices e números, como os famosos índices “HHI”, fortes argumentos utilizados em casos de fusão e aquisição.

    O que me parece faltar ao CADE, hoje em dia, é dar efetividade às suas decisões. Certas ou erradas, é preciso que se crie um respeito à autarquia como tal, e pela função que representa. Em discussões em escritório onde trabalhei, uma derrota no CADE, apesar de muito frustrante para os interesses do cliente, apenas antecipava uma série de disputas judiciais que acabavam por, na prática, impedir o cumprimento das decisões proferidas – não pretendo chegar ao mérito de dizer se eram boas ou não, apenas digo que não eram efetivas.

    Encerro destacando o papel das políticas públicas na configuração de certas estruturas de mercado – vide o caso BRT/Oi, em que todas as regras vigentes estão sendo alteradas para facilitar a configuração de uma fusão… Seria o poder econômico, cru e simples, ditando a política empresarial brasileira? Será que uma decisão dessas, levada nas salas do governo, sem grande repercussão e discussão públicas, pode favorecer o tipo de desenvolvimento emancipatório que acreditamos ser nosso objetivo primordial? Acho que não. Política econômica precisa ser encarada com menos casuísmo e mais democracia.

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s