Direito & Desenvolvimento: o papel do direito no processo da sua própria efetivação

Por João Telésforo Medeiros Filho

O direito organiza normativamente a economia, assim como organiza normativamente a política. As pessoas até lembram, de vez em quando, que as instituições políticas não são naturais, que são organizadas juridicamente, segundo normas que podem ser alteradas, mediante o exercício da imaginação e da transformação institucional. A economia, no entanto, parece ser muito mais naturalizada em nossa sociedade. O efeito psicológico do fracasso do socialismo que se buscou implantar no século XX foi reforçar esse fatalismo. É como se tivesse fracassado qualquer alternativa “ao mercado” – como se houvesse apenas um mercado real e possível! A proposta do nosso grupo é superar essa naturalização, pensar quais arranjos institucionais são mais adequados para organizar o mercado e a política, de modo a levar ao desenvolvimento, ou seja, promover a emancipação, a expansão das liberdades, das capacidades concretas dos indivíduos; e, com base nesse pensamento crítico e criativo, agir pela transformação da sociedade.

Pedro Mahin, em oportuno comentário, aponta para a possível contraposição entre desenvolvimento e crescimento econômico, indicando matéria sobre edição da revista New Scientist que chama a atenção para a barreira imposta pelos limites ambientais do planeta ao crescimento. O seguinte trecho sintetiza a idéia: “a Terra estaria inabitável há muito tempo antes que o crescimento econômico pudesse erradicar a pobreza”.

É certo que nosso grupo não parte da premissa de que crescimento signifique, por si só, desenvolvimento. A perspectiva de desenvolvimento que nos embasa é a trabalhada por autores como Amartya Sen, que o definem como liberdade – entendida de forma substantiva (e não meramente formal), como alargamento real das capacidades dos indivíduos. Sen demonstra que crescimento econômico não necessariamente tem se traduzido em desenvolvimento – o qual pode advir de medidas distributivas ou de quaisquer políticas e práticas que efetivamente promovam a saúde, a educação, a alimentação, o transporte, a moradia, o lazer, a liberdade de expressão, etc. A teoria de Sen contribuiu para que se tenha buscado aferir o desenvolvimento por meio de indicadores como o IDH (mas ressalte-se que o IDH não tem a pretensão de, por si só, medir o desenvolvimento como um todo), em vez do PIB ou do PIB per capita somente, e nos motiva a buscar meios para promover concretamente o desenvolvimento, com ou sem crescimento econômico.

A perspectiva trazida na New Scientist vai além: não afirma apenas que o crescimento econômico é insuficiente ou eventualmente desnecessário ao desenvolvimento, mas observa que ele pode ser-lhe antagônico, devido à variável ambiental. Com efeito, a expansão da atividade econômica pode levar a catástrofes ambientais que, em maior ou menor escala, sejam prejudiciais ao desenvolvimento.

Ante esse fato, concordo com o diagnóstico de Mahin: os economistas – alguns deles, ao menos – já não consideram crescimento e desenvolvimento conceitos equivalentes (vide Amartya Sen), e também estão cientes dos limites impostos ao crescimento pelo meio ambiente. Nicholas Stern, que foi economista-chefe do Banco Mundial de 2000 a 2003, publicou em 2006 um relatório para o governo britânico no qual afirmou que o custo da inação ante o aquecimento global poderia chegar, até 2035, a 20% do PIB mundial, enquanto estimou o custo das ações necessárias para lidar satisfatoriamente com o problema em cerca de 1% do PIB global por ano. O método da análise econômica de custo-benefício levou Stern a concluir ser vantajoso e necessário implementar políticas que implicarão abdicar de parte do crescimento econômico imediato, com vistas a se evitar uma recessão gigante num futuro nada remoto.

O problema da mudança climática faz-nos perceber que o imperativo da sustentabilidade não se reduz “somente” ao compromisso com o bem-estar das gerações futuras. O futuro chega cada vez mais depressa, e a idéia de que “no longo prazo estaremos todos mortos” é, portanto, crescentemente perigosa – a obsessão pelo crescimento econômico a todo custo, ambientalmente irresponsável, pode levar boa parte da humanidade a estar morta é no médio e no curto prazo mesmo: não à toa a mudança climática tornou-se assunto de debate no Conselho de Segurança da ONU, órgão competente para discutir temas que ameaçam a paz e a segurança internacional.

Não é apenas a insustentabilidade ambiental, porém, que pode caracterizar certo modelo de crescimento como contrário – e não apenas insuficiente – ao desenvolvimento. Acaso pode promover o desenvolvimento (no sentido já exposto, que nos guia) uma atividade econômica fundada na exploração do trabalho escravo? Não. Por mais bens que essa atividade produza para outras pessoas, ela se funda, por outro lado, num mal incalculável, sem preço, impossível de ser compensado. A escravidão é um caso extremo que serve para ilustrar, com tintas fortes, a tese de que o crescimento só gera desenvolvimento se for fundado no respeito aos direitos humanos.

Isso revela o primeiro (sem uma hierarquização por ordem de importância) papel do direito, talvez o mais evidente, na promoção do desenvolvimento: impor limites morais à atividade econômica. É o que torna ilícito o comércio de órgãos humanos, bem como o trabalho em condições degradantes; é o que estabelece a obrigação jurídica da sociedade de prover a todos os seus integrantes condições mínimas existenciais para que gozem de uma vida digna – se o crescimento econômico não dá conta disso por si só (e de fato não costuma dar), o Estado tem o dever de (segundo os poderes e limitações definidos pelo ordenamento jurídico) redistribuir a riqueza, de forma a garantir uma vida digna a todos.

O segundo papel do direito na promoção do desenvolvimento também é compreendido com clareza por boa parte da comunidade jurídica contemporânea: o de propiciar e garantir a democracia. A auto-organização democrática de uma comunidade política não pode ocorrer senão por meio do direito – é difícil encontrar, na teoria da democracia e na teoria do direito contemporâneas, quem discorde dessa afirmativa. E se o direito é inseparável da democracia, ele é imprescindível ao desenvolvimento, porque não pode haver desenvolvimento sem democracia. Justifico: a democracia é a única forma de organização social que viabiliza a emancipação coletiva e individual dos seres humanos – e desenvolvimento, a partir da definição de Amartya Sen, pode ser considerado sinônimo de emancipação. Segundo definição de Kant (apud Giovanna Borradori, Filosofia em tempos de terror: diálogos com Habermas e Derrida, p. 57), emancipação é “o processo de maturação cívica que proporciona aos indivíduos a autoconfiança necessária para que eles lancem mão de sua própria razão e de seu próprio entendimento”. A democracia é fim e meio da emancipação individual e social, porque gera as melhores condições para que os indivíduos compreendam-se por meio das livres relações com os outros, e para que ajam livremente (ou seja, relacionem-se livremente com os outros) a partir dessa compreensão[1].

A democracia garante o respeito à diferença, algo imprescindível para que os indivíduos sejam livres, desenvolvam suas capacidades. Indo além, a democracia possibilita não só o respeito ou a tolerância à diferença, mas o próprio afloramento de nossa singularidade –”uma singularidade que seja produto de sua interação política e não dos homens idealmente concebidos como sujeitos previamente constituídos” (cito Warat; ver artigo conexo aqui). O desenvolvimento dessa singularidade/autonomia ocorre pela participação política (lato sensu) dos indivíduos numa sociedade democrática, que se constitui a partir de um espaço público indeterminado e aberto, formado e reformulado a partir da ação autônoma, imaginativa e criativa das pessoas.

O direito deve possibilitar a construção e a reconstrução permanente e criativa desse espaço público democrático, que garante o desenvolvimento porque leva à emancipação das pessoas e da sociedade. Como o direito faz isso? Cito exemplos: por meio da estruturação de nosso sistema político (não só do eleitoral, mas de toda a organização de Poderes), da garantia da liberdade (de pensamento, de expressão, de crença, etc.) e do direito à diferença, e, finalmente, da definição de diretrizes normativas sobre a educação – essencial ao desenvolvimento desse espaço público, desse processo. Em termos bastante concretos, cito dois exemplos: (i) a necessidade de imaginar e implementar arranjos e práticas institucionais que instituam a efetiva autonomia do espaço público, interrompendo o atual controle do sistema político pelo poder econômico, pelo mercado (controle nocivo à democracia, já que o mercado é, por definição, assimétrico, enquanto a democracia assenta-se no princípio da igualdade política); (ii) os desafios à atuação dos diversos Poderes na concretização constitucional do direito à liberdade de expressão, quando se põe em tensão com o direito à imagem, a proteção da infância, a liberdade de crença, a liberdade sexual, etc.

A idéia do direito como limite ético, como barreira ao vale-tudo do mercado, parece-me bastante difundida no meio jurídico. A idéia de que o direito é fundamental à democracia também é comum – embora, predominantemente, segundo uma concepção muito estreita de democracia. Passo, por fim, à terceira forma (segundo uma enumeração não-hierárquica) de promoção do desenvolvimento pelo direito. A meu ver, esta é a mais ignorada pelo o senso comum prático e teórico dos juristas: trata-se da construção jurídica dos mercados.

O mercado não é uma estrutura natural que se repete da mesma forma em qualquer tempo e lugar. A nova economia institucional e a sociologia econômica demonstram que há inúmeros modelos de mercado diferentes. Mercados, é bom lembrar, não são dados naturais; são construções humanas. E, como qualquer construção humana, são contingentes, variáveis, configuram-se concretamente a partir da cultura e da ação política das pessoas de cada comunidade. Não existe “mercado”; existem mercados. A construção de cada mercado é feita por meio de instituições jurídicas. Isso abrange inclusive, mas não apenas, limitações morais ao mercado – assunto já abordado. A idéia de limitação passa a impressão de que o direito é algo externo ao mercado, sendo este um ente com vida própria. Essa impressão é errônea: o mercado é conformado juridicamente, e não apenas limitado juridicamente. A construção jurídica de um mercado perpassa todo o direito – embora seja percebida de modo mais imediato em áreas como o direito empresarial, o direito da concorrência, o direito regulatório, o direito do trabalho, o direito econômico, o direito do consumidor e o direito tributário. O direito define normas que organizam a economia, não apenas estabelecendo limites morais, mas criando instituições que definem parâmetros para a produção, a circulação e o consumo de bens entre as pessoas. O direito organiza, estrutura a própria economia, faz com que ela funcione de certas maneiras, e não de outras. Quem poderá negar que o direito civil e o direito empresarial, por exemplo, estruturam o mercado, e não apenas impõem limitações externas a ele?

É fundamental que o jurista perceba isso para que mude a maneira como enxerga o seu próprio papel. O problema da efetivação fática dos direitos fundamentais (em especial dos direitos sociais) assegurados na Constituição e em tratados internacionais é um problema jurídico, e não apenas econômico. Veja-se, por exemplo, a questão trabalhista: a maioria dos brasileiros trabalha na informalidade, sem a proteção fática das normas trabalhistas. De que adianta a proteção jurídica ser apenas nominal? Temos aí um problema, o de tornar efetiva essa proteção, para todos os trabalhadores. Como? A postura tradicional do jurista é afirmar que esse problema é econômico e não jurídico, porque depende da forma como o mercado atua faticamente – e o direito cuida de normas, não de fatos. Esse jurista tem razão quando afirma que o problema é econômico e depende do mercado – mas o direito organiza esse mercado! Organiza não só por meio do direito do trabalho, mas de todo um conjunto de instituições. O desafio que se impõe ao Direito, bem como à Economia e às Ciências Sociais, é imaginar quais arranjos institucionais melhor promoverão a efetiva proteção dos direitos dos trabalhadores.

É preciso fazer uma ressalva, que retoma questão trabalhada no início do texto. A imaginação e a transformação institucionais que propomos têm por objetivo promover o desenvolvimento, e não apenas o crescimento econômico. Ao analisar, portanto, como o direito organiza o mercado, e ao pensar como ele deveria organizar, nosso parâmetro deve ser não apenas a eficiência econômica em sentido estrito (ou seja, maior produção de riquezas), mas a capacidade do mercado de promover o desenvolvimento, segundo definimos. Esses parâmetros de desenvolvimento confundem-se com os direitos fundamentais assegurados pela nossa Constituição e por Tratados Internacionais de Direitos Humanos. Por isso, parece-me adequada a proposta de “análise jurídica e interdisciplinar da política econômica”, trabalhada pelo grupo de pesquisa “Direito, Economia e Sociedade”, da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília.

O direito organiza normativamente a economia, assim como organiza normativamente a política. As pessoas até lembram, de vez em quando, que as instituições políticas não são naturais, que são organizadas juridicamente, segundo normas que podem ser alteradas, mediante o exercício da imaginação e da transformação institucional. A economia, no entanto, parece ser muito mais naturalizada em nossa sociedade. O efeito psicológico do fracasso do socialismo que se buscou implantar no século XX foi reforçar esse fatalismo. É como se tivesse fracassado qualquer alternativa “ao mercado” – como se houvesse apenas um mercado real e possível! A proposta do nosso grupo é superar essa naturalização, pensar quais arranjos institucionais são mais adequados para organizar o mercado e a política, de modo a levar ao desenvolvimento, ou seja, promover a emancipação, a expansão das liberdades, das capacidades concretas dos indivíduos; e, com base nesse pensamento crítico e criativo, agir pela transformação da sociedade.

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[1] Essa frase requereria uma justificação mais densa e detalhada que infelizmente não cabe aqui. Remeto à obra de Jürgen Habermas, e à breve explanação que dela faz Giovanna Borradori nas páginas 57 e 58 de Filosofia em tempo de terror.